No início do mês de novembro, foi apresentado o relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj) destinada a investigar a queda na arrecadação das receitas compensatórias da exploração de petróleo e gás no Estado.
Entre as recomendações e as ações adotadas pela CPI está o projeto de lei 5.190/2021, que pretende reinstituir a Taxa de Controle, Monitoramento e Fiscalização Ambiental das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Produção de Petróleo e Gás (TFPG), originalmente criada pela lei 7.182/2015, que foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em abril de 2020, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.480.
De acordo com a justificativa do PL 5.190/21, o “Estado do Rio de Janeiro não só pode como deve instituir taxa de fiscalização de atividades petrolíferas. O que o Estado do Rio de Janeiro não pode – e, infelizmente, fez – é utilizar como base de cálculo o valor do barril de petróleo.”
No entanto, apesar de o PL ter sido apresentado para corrigir os vícios apontados pelo STF, o novo texto ainda contém graves inconstitucionalidades que impedem que o texto prospere.
Inconsistências na cobrança
Além do fato gerador anteriormente previsto, que tinha como escopo o exercício regular do poder de polícia ambiental conferido ao Instituto Estado do Ambiente (Inea), a novidade é que o projeto de lei prevê que a TFPG também terá como objeto a “fiscalização, nos termos da Lei fluminense n° 5.139/2007, dos valores devidos ao Estado do Rio de Janeiro em virtude das mesmas atividades que geram as receitas originárias do Estado decorrentes das regras inscritas no artigo 20, § 1°, da Constituição Federal”.
A inclusão da fiscalização das participações governamentais como fato gerador da TFPG revela desvio de finalidade do projeto, já que a cobrança tem como justificativa e contrapartida pela fiscalização ambiental em virtude de potencial lesivo que a atividade representa para o meio ambiente.
As taxas servem para remunerar um serviço público específico e individualizável, ou um poder de polícia específico. Nesse contexto, a atividade típica de fiscalização por parte da Secretaria de Fazenda (Sefaz) não pode ser custeada por taxa, já que é uma atividade corrente do Estado (dever do Estado), custeada pelos recursos do orçamento (as taxas não integram essa equação).
Além disso, a pouca relação da TFPG com a sua suposta finalidade ambiental fica ainda mais evidente ao analisarmos a previsão de repartição da sua arrecadação, que destina 73% à Secretaria de Fazenda do Estado e apenas 26% ao Inea, órgão responsável pela fiscalização.
Essa destinação revela que o produto de arrecadação da taxa está indo para a Fazenda, o que é típico de impostos – taxa não pode ser confundida com imposto (há vedação Constitucional), revelando clara inconstitucionalidade nessa iniciativa legislativa.
Outro ponto de destaque é o valor estipulado para a nova TFPG, de 16.460.000 UFIR/anuais, o que, no exercício de 2021, corresponderia a R$ 60.989.238,00 por ano, ou R$ 5.076.261,00 por mês.
Apesar desse montante ser bastante inferior à soma bilionária exigida dos contribuintes na TFPG julgada inconstitucional pelo STF, não está claramente demonstrado no projeto de lei o racional técnico e financeiro para que se arbitre o montante de 16.460.000 UFIR/anuais como valor razoável para a contraprestação do serviço de fiscalização/exercício do poder de polícia.
Se a nova taxa não possui elementos intrínsecos que justifiquem seu valor, a correlação entre o montante que se pretende cobrar e as atividades que serão objeto de fiscalização também é inconsistente.
O projeto de lei indica como sujeito passivo da TFPG toda “pessoa jurídica que esteja, a qualquer título, autorizada a realizar pesquisa, lavra, exploração, e produção de recursos de petróleo e gás”.
Sabe-se que dentro do espectro de atividades da indústria de óleo e gás há diversas possibilidades e peculiaridades que impedem o tratamento igual e o arbitramento de um valor único a título de taxa de fiscalização. Logo, ao desconsiderar essas especificidades, além de se afastar da razoabilidade, o PL 5.190/21 descumpre o princípio da capacidade contributiva.
Ajustes ficam aquém
Independentemente de todas as inconstitucionalidades objetivas que se possa identificar nesse projeto de lei, o maior vício que se pode apontar, ainda que subjetivo, é a sua natureza arrecadatória.
As notícias veiculadas a respeito da CPI dos Royalties tornaram público que o objetivo dos trabalhos foi essencialmente apurar a queda nas mais diversas frentes de arrecadação relacionadas à indústria do petróleo e gás, especialmente o ICMS e os repasses especiais.
Some-se a isso as recentes decisões prolatadas pelo STF, que impuseram aos Estados derrotas que impactam diretamente a arrecadação do ICMS, em especial às relacionadas ao Difal e à essencialidade, o que nos leva a concluir que a tentativa de restabelecimento da TFPG tem, na verdade, objetivo de recompor as contas públicas.
Essa conclusão é justificada não apenas pelo cenário econômico e arrecadatório atual, mas também pela própria previsão de repartição das receitas da TPFG, que destina quase a integralidade à Sefaz em detrimento do Inea.
Dentro desde contexto, enquanto a real finalidade da TFPG for meramente arrecadatória, tanto o PL 5.190/21 quanto quaisquer outros que o sucederem, incorrerão em inconstitucionalidades, uma vez que jamais apresentarão correlação entre o valor cobrado e o poder de polícia que pretendem custear.
A imposição das taxas, e especificamente as de fiscalização, é prorrogativa dos entes públicos e tem inegável amparo constitucional, mas para que sejam legítimas e justas, é imprescindível que atendam os mínimos critérios de referibilidade, razoabilidade, e o mais importante, que efetivamente remunerem um efetivo serviço público/poder de polícia.
Nada disso é evidenciado pelo PL 5.190/21 e não há qualquer lógica a criação de uma previsão arrecadatória sem a clara contrapartida de criação de novos serviços públicos, contratação de servidores para realizar essas atividades e aquisição de equipamentos para a realização dessas atividades.
Enfim, entendemos que é gravíssimo a criação de uma receita, nitidamente arrecadatória, sem contrapartidas claras e objetivamente amarradas a novas despesas, especificamente desenhadas por essa nova realidade.
Por Mario Prada (sócio) e Ricardo Consetino (advogado) do Mattos Filho, escritório full service com mais de 35 áreas de atuação, entre elas Tributário.
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