O Brasil está atrasado pelo menos 20 anos na utilização do gás natural. EUA e Europa, por exemplo, inseriram esse energético em suas matrizes por volta da década de 50 e 60, respectivamente. Já aqui, apesar de início modesto nos anos 40, na Bahia, seu consumo em níveis relevantes só ocorreu a partir das descobertas da Bacia de Campos, que quadruplicaram as reservas provadas no período 1980-95. A exploração desses reservatórios possibilitou um vigoroso aumento do uso do gás natural e sua participação na matriz energética passou de patamar insignificante para 2,7%. O segundo marco importante na oferta foi a entrada em operação do Gasoduto Brasil-Bolívia (Gasbol), em 2000, com capacidade de transportar 30 milhões de m3 de gás por dia.
Contribuíram para essa demora as vantagens econômicas da produção de petróleo que, ao contrário do gás natural, não necessita de uma complexa infraestrutura de escoamento e processamento. A natureza associada do gás natural presente nas bacias sedimentares brasileiras e o volume pequeno das reservas inicialmente encontradas também dificultaram a viabilidade dos projetos. Outra ativa contribuição para esse retardamento foi a falta de planejamento de seguidos governos, que permitiram que o gás fosse tratado como um refém da produção de petróleo – reinjetado para manter a pressão ou ampliar o fator de recuperação dos reservatórios, com elevados percentuais de queima – ou das necessidades emergenciais do setor elétrico.
As mudanças no perfil da demanda evidenciam o comportamento errático. A chegada do Gasbol elevou a indústria do gás natural brasileira a um novo patamar. Para preencher o gasoduto, houve uma política preços competitiva, o que permitiu uma expressiva entrada no setor industrial. O próximo passo seria interiorizar o consumo, mas o “Apagão” do setor elétrico impôs a criação do Programa Prioritário das Térmicas (PPT), uma iniciativa emergencial de usinas movidas a gás natural para geração de eletricidade, com suprimento da Petrobras a preços subsidiados por 20 anos.
Em 2005 dá-se uma nova guinada. A queda do consumo a partir dos hábitos adquiridos com o racionamento, aliada a melhores condições hidrológicas, fazem com que a participação do gás natural na geração caia consideravelmente. O PPT foi descontinuado e agora as térmicas movidas a gás natural exerceriam o papel de back-up do sistema.
A redução do consumo térmico levou a Petrobras a se voltar aos mercados industrial, residencial e automotivo. No setor industrial, houve vigoroso movimento de conversão de equipamentos assim como a expansão da cogeração e da geração distribuída. Em 2007, o consumo veicular de gás natural, por exemplo, alcançou 7 milhões de m3/dia. Como conta o Prof. Marcelo Colomer, um conjunto de fatores desequilibrou as condições de oferta e demanda e impôs um novo desvio de rota: i) o êxito da Petrobras em criar esses mercados; ii) o baixo nível de reservatórios hídricos impulsionou a recuperação do consumo termoelétrico de gás natural; e iii) mudanças no poder na Bolívia que ampliaram seu risco político. Essa soma de eventos impulsionou o governo a implantar, por meio da Petrobras, iniciativas para garantir o suprimento: o Plano de Antecipação da Produção de Gás Natural (Plangás) e a construção de dois terminais de regaseificação para importação de GNL, no Rio de Janeiro e Ceará.
Os reajustes do gás boliviano e o elevado custo das importações de GNL não tardaram a impactar o preço praticado pela Petrobras – que passou de US$ 3,72/MMbtu em 2006 para US$ 6,14/MMbtu em 2014 –, o que comprometeu sua competitividade nos setores industrial e automotivo. Aqueles que apostaram no gás natural e converteram seus equipamentos se sentiram traídos.
Essas idas e vindas instituíram um ambiente de imprevisibilidade. A posição vertical e dominante da Petrobras sempre representou uma importante barreira à concorrência; a legislação e a regulação dela decorrente foram insuficientes para promover a abertura. Desse modo, passadas duas décadas da quebra do monopólio, oito anos depois da Lei do Gás e após a realização de 13 rodadas de licitação de blocos exploratórios, a Petrobras continua tendo o monopólio de fato. A estatal domina 90% da produção, controla o suprimento, os três terminais de regaseificação, a malha de transporte e possui participação acionária, com poder de veto, na maioria das distribuidoras de gás.
Eis que aquilo que os governos foram incapazes de empreender via legislação a corrupção se encarregou de fazer. A Petrobras, vilipendiada, entrou em crise financeira; daí na necessidade de fazer caixa; logo na venda de ativos; afinal, na abertura do segmento a novos agentes. Nesse plano inclinado, surgiu a necessidade de evitar que o Brasil passasse de um monopólio estatal a um privado.
Para responder a essa demanda e ao mesmo tempo preparar o país para as importantes transformações que vem ocorrendo no setor, o Ministério de Minas e Energia (MME) criou, em junho de 2016, o programa Gás para Crescer. A iniciativa chegou em boa hora pois o gás natural, essencial na transição para uma economia de baixo carbono, vive um momento de disponibilidade e preços baixos, o que pode assegurar competitividade à importação; adicionalmente, o desenvolvimento do gás do Pré-sal será uma realidade na próxima década. De outra parte, o problema estratégico que o setor elétrico vivencia para sua expansão em larga escala – custo marginal de nova geração subindo por dificuldades crescentes na construção de grandes hidroelétricas na Amazônia, oposição à energia nuclear e ao carvão – colabora para a ampliação do uso de fontes alternativas, o que reforça a tendência do uso do gás natural para a geração com vistas a assegurar confiabilidade ao sistema.
As diretrizes do Programa Gás para Crescer foram apresentadas pelo Secretário de Petróleo e Gás Natural do MME, Márcio Félix e tem como premissas a adoção de boas práticas internacionais; atração de investimentos; aumento da competição; diversidade de agentes; maior dinamismo e acesso à informação; participação ativa dos agentes do setor e respeito aos contratos firmados. O programa seguiu diversas etapas e desde seu início contou com inúmeras oportunidades de interação. Um seminário técnico identificou as necessidades de modificação legal e regulatória; consulta pública e discussões coordenadas pelo MME subsidiaram a criação de diretrizes pelo CNPE, assim como Comitê Técnico para seu acompanhamento, exercido por oito Sub-Comitês, coordenados e relatados por entidades representativas do setor e órgãos de governo.
Foram realizadas, em média, oito reuniões de cada grupo, com cada Sub-Comitê propondo iniciativas para que o setor se adequasse às diretrizes por meio de alterações legais ou regulatórias. Com base nisso, foi elaborada nova resolução pelo CNPE sobre penalização, medidas regulatórias e tributárias para harmonização e compatibilização do setor de gás com o setor elétrico. O processo assegurou amplo debate e envolveu mais de 700 especialistas.
Esse construtivo e exaustivo debate deu a direção. Cabe agora movimento e alguma audácia para fazer com que as propostas passem da abstração à matéria e adquiram a vocação da permanência, por meio de um projeto de lei para aperfeiçoar a legislação atual. Trata-se de uma espécie de revisão da Lei do Gás, com vistas a instituir um novo desenho do setor, capaz de dinamiza-lo para que possa contribuir com todo o seu potencial para o crescimento do país. Como seria de se esperar, há resistência de segmentos interessados na manutenção de mercados exclusivos em grande parte responsáveis pela letargia no desenvolvimento do setor. A superação política dessas posições é condição para que a hora e a vez do gás natural se tornem realidade.
Marcos Cintra, executivo do setor petrolífero, é especialista em Economia e Gestão em Energia (Coppead-UFRJ), mestre em Políticas Públicas (IE-UFRJ) e doutorando em Energia (IEE-USP). E-mail: [email protected]
