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Pesquisa Científica versus aquisição de dados além do limite das 200 milhas marítimas da Zona Econômica Exclusiva

“… independentemente de o limite exterior da Plataforma Continental (PC) além das 200 milhas náuticas não ter sido definitivamente estabelecido, o Brasil tem o direito de avaliar previamente os pedidos de autorização para a realização de pesquisa na sua PC além das 200 MN, tendo como base a proposta de limite exterior encaminhada à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC), em 2004, e publicada na página eletrônica da ONU.” – Resolução CIRM nº3/2010 (CIRM 175/8[1]), da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, de 26/08/2010, publicada no DOU nº170, de 03/09/2010.

A República Federativa do Brasil assinou a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar[2] (CNUDM) (DHN, 1985; UNITED NATIONS, 1983), também conhecida como “Convenção”, “Convenção do Mar” ou “Lei do Mar”, em 10 de Dezembro de 1982, data de sua abertura para assinatura, em Montego Bay, Jamaica, e veio a ratificá-la em 22 de Dezembro de 1988.

A Convenção entrou em vigor em 16 de Novembro de 1994, com o propósito de estabelecer um novo e compreensivo tratado com o status de “Lei do Mar”. A Convenção, com 320 artigos (em 17 Partes) e mais nove anexos, legisla sobre todos os aspectos relacionados aos domínios ou espaços oceânicos.

A partir da entrada da Convenção em vigor, o Brasil passou a ter o prazo de dez anos para apresentar à “Comissão de Limites da Plataforma Continental” (CLPC ou Comissão[3]) da Organização das Nações Unidas (ONU) a sua “Proposta de Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira”, no enfoque legal ou jurídico em que esta é tratada na Lei do Mar[4].

Em 2018, completam-se 31 anos desde o início da aquisição de dados geofísicos e geológicos para a delimitação da Plataforma Continental Brasileira, atribuição objeto do “Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC[5])”, que visa a atender às determinações da “Lei do Mar”.

Apesar do longo tempo já decorrido, o Brasil ainda não está com o limite exterior da sua Plataforma Continental “Estendida, Externa, Jurídica ou Legal” estabelecido e reconhecido em nível internacional.

Considerando este fato, como fica a questão da aquisição de dados para a Indústria de Petróleo e Gás (O&G) na Plataforma Continental Estendida além do limite das 200 milhas marítimas (200 M[6] equivalem a 370,400 km) da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) Brasileira?

Propostas de limite exterior submetidas para a análise da Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU

Em 17 de Maio de 2004, o Brasil (BRASIL, 2004a e 2004b) encaminhou, para a análise da Comissão, a sua “Proposta de Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira” estendida além do limite de 200 M (SOUZA, 2018a), de acordo com as disposições contidas no Artigo 76 (SOUZA, 2018b) da Parte VI e no Anexo II da Convenção. A Proposta de 2004 considerava uma área de 911.847 km2 para a Plataforma Continental Estendida além do limite de 200 M.

Durante a fase de análise da Proposta pela Subcomissão de sete membros estabelecida pelos 21 membros da Comissão, o Brasil apresentou um “Addendum ao Sumário Executivo de 2004” (BRASIL, 2006), no qual modificava o limite exterior originalmente proposto.

No Addendum de 2006, com o limite exterior revisado, fruto da reanálise dos dados da Proposta de 2004, essa área passou para 953.525 km2 (Figura 01).

 

A área oceânica de 953.525 km2, referente à Plataforma Continental Estendida além das 200 M (azul mais forte), foi reivindicada pelo Governo Brasileiro no Addendum de 2006 (BRASIL, 2006) à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) da ONU, nos termos do Artigo 76 da Parte VI e do Anexo II da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). A área oceânica colorida em tons de azul representa a chamada Amazônia Azul. Mapa produzido pelo LEPLAC para o Addendum de 2006 (BRASIL, 2006).

O Sumário Executivo da Proposta Brasileira de 2004 e o Addendum de 2006 estão disponíveis no site da Comissão de Limites da Plataforma Continental na página da “Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea” (DOALOS) da ONU[7].

Em 4 de Abril de 2007, a Comissão adotou as Recomendações resultantes da análise da Proposta Brasileira, com emendas em relação às Recomendações emitidas, em 23 de Março de 2007, pela Subcomissão estabelecida para analisar a Proposta Brasileira. As Recomendações não foram tornadas públicas pelo Governo Brasileiro, mas um Sumário delas, autorizado pelo Governo Brasileiro, foi adotado pela Comissão em 24 de Agosto de 2011, e está disponível no site da ONU[8].

O Brasil realizou minuciosa análise das Recomendações adotadas pela Comissão. Como não concordou com a sua totalidade, optou por adquirir novos dados geofísicos e geológicos, para reestudar o assunto e submeter Proposta Revista (ou “nova” Proposta) do Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira para análise da Comissão.

Os dados, informações e atividades que suportaram e resultaram na Proposta de 2004 / Adendo de 2006 passaram a ser nominados de LEPLAC Fase 1 (Junho de 1987 a Abril de 2007). Integram o LEPLAC Fase 1 as Comissões de aquisição de dados denominadas LEPLAC I a LEPLAC XIII.

As atividades iniciadas em Maio de 2007, e ainda em curso, com a aquisição de novos dados e informações, foram nominadas de LEPLAC Fase 2. Integram o LEPLAC Fase 2 as Comissões LEPLAC XIV a LEPLAC XVIII.

A partir dos estudos e análises do LEPLAC Fase 2, assim como de sua integração com o LEPLAC Fase 1, foi possível aprimorar e ampliar o conhecimento sobre a Margem Continental Brasileira, a partir de informações técnicas atualizadas.

No contexto das Recomendações adotadas pela Comissão em 2007, e à luz dos novos conhecimentos adquiridos com o LEPLAC Fase 2, o Governo Brasileiro decidiu encaminhar Propostas (Submissões) Parciais Revistas para o Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira, em substituição a uma Proposta Única, que englobasse toda a Margem Continental Brasileira, como foi o caso da Proposta de 2004 / Adendo de 2006.

Desde 2007, o “GT LEPLAC – Grupo de Trabalho para Acompanhamento da Proposta do Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira”, coordenado pela Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) da Marinha do Brasil (MB), vem estudando e trabalhando na elaboração das Propostas Parciais Revistas do Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira.

Em 10 de Abril de 2015, o Governo Brasileiro encaminhou a “Proposta Parcial Revista da Margem Continental Sul” (BRASIL, 2015), que abrange a região situada entre o Sul do Platô de São Paulo e a fronteira marítima do Brasil com a República Oriental do Uruguai. Esta Proposta foi apresentada ao Plenário da Comissão no dia 26 de Agosto de 2015, estando atualmente em análise por uma Subcomissão de sete membros constituída pela Comissão para este fim. O Sumário Executivo[9] desta Proposta Parcial está disponível na página da Comissão na ONU.

Em 08 de Setembro de 2017, o Governo Brasileiro encaminhou a “Proposta Parcial Revista da Margem Equatorial[10]” para a análise da Comissão (BRASIL, 2017). Esta Proposta abrange a região situada entre a fronteira marítima do Brasil com a República da França (Departamento da Guiana Francesa) e ultrapassa o Arquipélago de São Pedro e São Paulo (ASPSP), à Leste. A Proposta foi apresentada ao Plenário da Comissão em 08 de Março de 2018 e foi constituída Subcomissão de sete membros para analisá-la.

Atualmente, o GT LEPLAC está trabalhando na “Proposta Parcial Revista da Margem Leste”, que contempla a região compreendida desde o limite Sul do Platô de São Paulo até a Bacia Paraíba-Pernambuco.

A área oceânica representada pelo Mar Territorial e pela Zona Econômica Exclusiva corresponde a cerca de 3,5 milhões de km2. Se a essa área for adicionada a área oceânica da Plataforma Continental reivindicada no Addendum de 2006 (953.525 km2), a área oceânica total sob a jurisdição brasileira corresponderia a aproximadamente 4,5 milhões de km2, ou cerca de 50% da área continental do território brasileiro (8.511.996 km2).

Em alusão à área de floresta verde da Amazônia Legal Brasileira (Amazônia Verde), a Marinha do Brasil passou a denominar de Amazônia Azul[11] (Figura 01) a área oceânica de cerca de 4,5 milhões de km2, representada pelo Mar Territorial (MT), Zona Econômica Exclusiva (ZEE) e Plataforma Continental Estendida (PCE) além das 200 M.

Como o limite exterior da Plataforma Continental Estendida Brasileira ainda está sendo objeto de estudos pelo GT LEPLAC e nem todas as Propostas Parciais Revistas foram submetidas para a análise da Comissão, atualmente o Brasil só tem jurisdição legal (reconhecida em nível internacional, sem questionamentos) sobre os recursos naturais (inclusos petróleo e gás) contidos dentro do limite das 200 M (370,400 km) de sua ZEE.

Futuramente, uma vez que o limite exterior da Plataforma Continental Brasileira além do limite das 200 M esteja sancionado pela Comissão de Limites da Plataforma Continental e reconhecido em nível internacional, o aproveitamento (explotação) dos recursos naturais do fundo oceânico e subsolo irá se estender à região de Plataforma Continental Estendida que vem sendo objeto dos trabalhos do LEPLAC, porém condicionado ao pagamento de royalties à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (International Seabed Authority – ISA)[12].

Com as propostas parciais revistas em curso e objeto dos trabalhos do LEPLAC Fase 2, há a expectativa de que a área oceânica de Plataforma Continental Estendida além das 200 M venha a ultrapassar a área reivindicada no Addendum de 2006 (953.525 km2).

Se o Governo Brasileiro não tivesse instituído o LEPLAC e investido expressivos recursos na sua execução, o limite exterior da Plataforma Continental Brasileira seria coincidente com o atual limite das 200 M da Zona Econômica Exclusiva Brasileira.

Pesquisas Científicas versus Aquisição de Dados para a Indústria de O&G na Plataforma Continental Estendida

O Artigo 77 da Convenção diz textualmente que “1. O Estado costeiro[13] exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais. 2. Os direitos a que se refere o parágrafo 1.º são exclusivos no sentido de que, se o Estado costeiro não explora a plataforma continental ou não aproveita os recursos naturais da mesma, ninguém pode empreender estas atividades sem o expresso consentimento desse Estado. 3. Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental são independentes da sua ocupação, real ou fictícia, ou de qualquer declaração expressa. 4. Os recursos naturais a que se referem as disposições da presente Parte[14], são os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias, isto é, aquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo ou só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo.” (grifo em negrito pelo autor).

A Convenção, no seu Artigo 78, diz que “Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental não afetam o regime jurídico das águas sobrejacentes ou do espaço aéreo acima dessas águas.”, o que é corroborado pelo Artigo 89, que diz que “Nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter qualquer parte do alto mar à sua soberania.”. O Alto Mar está aberto a todos os Estados, sejam eles costeiros ou sem litoral, sendo que “A liberdade do alto mar é exercida nas condições estabelecidas na presente Convenção e nas demais normas do direito internacional.” (Artigo 87 da Convenção).

Em resumo, o Estado costeiro exerce direitos de soberania sobre a Plataforma Continental Estendida além das 200 M para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais, mas não exerce qualquer direito de soberania sobre os recursos naturais (vivos e não vivos) da massa líquida sobrejacente ao fundo oceânico, na região oceânica denominada de “Alto Mar”, situada além das 200 M da ZEE do Estado costeiro.

A Resolução CIRM nº3/2010 (CIRM 175/8) faz menção à legislação brasileira vigente, que tem a ver com a Plataforma Continental Brasileira, no enfoque jurídico ou legal da Lei do Mar, a saber: o Decreto nº 96.000[15] (de 02/08/1988), o Decreto nº 98.145[16] (de 15/09/1989), a Lei nº 8.617[17] (de 04/01/1993) e a Lei nº 9.478[18] (de 06/08/1997).

A publicação da Resolução CIRM nº3/2010 (CIRM 175/8) gerou protesto em nível internacional (LIPSCHUTZ[19], 2011), mas a sua legalidade e legitimidade foi defendida por MORE[20] (2012).

O Decreto nº 98.145/1989 instituiu o “Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC)” e a Lei nº 8.617/1993, que “Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental brasileiros…”, adequou os limites marítimos brasileiros àqueles preconizados pela Lei do Mar.

Enquanto o Decreto nº 96.000/1988 “Dispõe sobre a realização de pesquisa e investigação científica na plataforma continental e em águas sob jurisdição brasileira…” e o seu Artigo 2º estabelece que “Compete ao Ministério da Marinha (atual Comando da Marinha, do Ministério da Defesa) autorizar e acompanhar o desenvolvimento de atividades de pesquisas e investigações científicas realizadas na plataforma continental e em águas sob jurisdição brasileira”, a Lei nº 9.478/1997, no seu Artigo 21[21], dispõe especificamente sobre a competência da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) para administrar os direitos de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos em todo o território nacional, incluindo tanto a parte terrestre como o Mar Territorial, a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma Continental Estendida, bem como “regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não-exclusivas” (Artigo 8.III[22]).

Ressalvadas análises e considerações embasadas de juristas e legisladores, depreende-se da leitura da legislação vigente – e da “autoridade e respaldo” estabelecidos pela Resolução CIRM nº 3/2010 (CIRM 175/8) – que a ANP tem mandato legal para legislar e regular as atividades de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (O&G) tanto no MT e ZEE como, também, na área da PCE além do limite das 200 M da ZEE, ainda que o limite exterior da PCE não esteja definitivamente estabelecido e reconhecido em nível internacional.

A Resolução CIRM nº 3/2010 (CIRM 175/8) é necessária, mas apenas ela é suficiente para embasar este mandato legal da ANP?

Se parece haver um vácuo de legislação, gerando insegurança jurídica, no que concerne às atividades de O&G na Plataforma Continental Estendida além das 200 M, parece-nos que a Resolução CIRM-3/2010 (CIRM 175/8) precisaria ser regulamentada, substituída por outra Resolução ou, eventualmente, legislação consistente ser estabelecida, de forma a tornar clara tanto a competência como a objetividade de atuação da ANP com relação a essas atividades além das 200 M. Isto daria embasamento e suporte legal para a ANP legislar e regular qualquer tipo de atividade relacionada a O&G na Plataforma Continental Estendida além das 200 M.

Talvez o caminho mais apropriado para tratar do assunto de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (O&G) na Plataforma Continental Estendida além das 200 M da ZEE brasileira fosse o seu encaminhamento pela Secretaria de Petróleo, Gás e Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia (MME), em articulação com a ANP, junto à CIRM – Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, em Brasília-DF.

Instituições nacionais e estrangeiras interessadas em desenvolver pesquisas e investigações científicas na Plataforma Continental Estendida ficariam submetidas ao Decreto 96.000/1988, enquanto que Empresas de Aquisição de Dados (EADs) para atividades de O&G ficariam submetidas à legislação advinda dos entendimentos do MME com a CIRM.

[1] https://www.marinha.mil.br/secirm/sites/www.marinha.mil.br.secirm/files/resolucao-3-2010.pdf

[2] United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), 1982. http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm.

[3] Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS). http://www.un.org/depts/los/clcs_new/clcs_home.htm

[4] Embora a Convenção registre apenas o termo plataforma continental, sem qualquer adjetivação, para distingui-lo do mesmo termo, na sua acepção geológica, costuma-se atribuir ao termo plataforma continental da Convenção as adjetivações “Estendida, Externa, Jurídica ou Legal”.

[5] Programa do Governo Federal coordenado pela Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). O LEPLAC foi instituído pelo DECRETO No 95.787, DE 7 DE MARÇO DE 1988., posteriormente substituído pelo DECRETO No 98.145, DE 15 DE SETEMBRO DE 1989.

[6] A Comissão de Limites da Plataforma Continental adotou, nas Scientific and Technical Guidelines (CLCS/11, 13 May 1999; http://www.un.org/depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/CLCS_11.htm), a simbologia M para representar milha marítima ou milha náutica (1 M = 1.852 m).

[7] http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm

[8] http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/bra04/Summary_Recommendations_Brazil.pdf

[9] http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_bra_rev.htm

[10] www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_bra_rev2.htm

[11] Armando Amorim Ferreira Vidigal et al, 2006. Amazônia Azul: o mar que nos pertence. Rio de Janeiro-RJ, Editora Record. 308 pp.

[12] International Seabed Authority (ISA): http://www.isa.org.jm/en/home

[13] Na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, o termo Estado refere-se a País. Tem conotação distinta daquela dos entes federados (Estados) que constituem a República Federativa do Brasil.

[14] Parte VI da Convenção.

[15] http://planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D96000.htm

[16] http://planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D98145.htm

[17] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8617.htm

[18] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9478.htm

[19] http://yalejournal.org/wp-content/uploads/2011/03/116119lipschutz.pdf. On September 3, 2010, Brazil unilaterally expanded the offshore area where it claims jurisdiction. In an apparent effort to increase control over the exploration and exploitation of natural resources, Brazil outwardly snubbed the international laws that dictate the limits of offshore control. (…) As a signatory to the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), Brazil’s actions have wide ideological and practical implications. (…) As a growing economical powerhouse whose GDP derives more than twenty per cent of its wealth from the industrial sector, securing the extensive oil and gas reserves that lie beneath the ocean floor is a seemingly necessary step to sustain growth. But given that well-established international framework exists for handling such issues, and that Brazil has consented to work within that framework, recent actions seems to be a particularly flagrant rebuke of the international system and raises fundamental questions regarding the efficacy o international law. (…) Though international law depends on the principle of state consent, what use is it if state signatories will not honor the conventions to which they prescribe? (…) In short, if Brazil goes unchallenged, a dangerous precedent will be set. (…) To be sure, the significant lag in processing time between a state’s submission to the CLCS and its conclusions raises issues for countries scrambling to secure natural resources they view as their own.

[20] https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/49433/quando_cangurus_voarem_more.pdf. Em 2010, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar decidiu que o Brasil tem direito de avaliar pedidos para autorização de pesquisa além do limite das 200 milhas náuticas da sua plataforma continental, a despeito do fato de o limite externo da plataforma continental não ter sido estabelecido de forma definitiva pela Comissão de Limites da Plataforma Continental das Nações Unidas. Essa decisão – uma decisão unilateral – pode ser entendida como ilegal e contrária ao direito internacional, ao mesmo tempo que pode ser entendida como um ato unilateral baseado em um costume internacional, no princípio de que a plataforma continental é uma extensão natural, ipso facto e ab initio da borda

[21] “Art. 21.  Todos os direitos de exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em território nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva, pertencem à União, cabendo sua administração à ANP, ressalvadas as competências de outros órgãos e entidades expressamente estabelecidas em lei.” (Redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010)

[22] “Art. 8o A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: (…) III – regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não-exclusivas;” (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS E RECOMENDADAS

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BRASIL, 2004b. Continental Shelf and UNCLOS Article 76. Brazilian Submission. Presentation to the Plenary of the Commission on the Limits of the Continental Shelf. Brazilian Continental Shelf Survey Project. Brasília-DF, CIRM-MB-Petrobras, 31 August 2004, 57p.

BRASIL, 2006. Continental Shelf and UNCLOS Article 76. Brazilian Submission. Addendum to the Executive Summary dated 17 May 2004. Brazilian Continental Shelf Survey Project. Brasília-DF, CIRM-MB-Petrobras, 20p.

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DHN, 1985. Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Versão em Língua Portuguesa com Anexos e Acta Final da Terceira Conferências das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Reprodução de publicações do Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal). Rio de Janeiro-RJ, MB/DHN, 313p.

LIPSCHUTZ, K., 2011. Brazil’s Maritime Claim: A Threat to UNCLOS? Yale Journal of International Affairs, Vol. 6, No. 1, pp 113-115; Available at: http://yalejournal.org/wp-content/uploads/2011/03/116119lipschutz.pdf.

MORE, R. F., 2012. Quando cangurus voarem: a declaração unilateral brasileira sobre direito de pesquisa além dos limites da plataforma continental – 2010. Brasília-DF, Revista de Direito Internacional, V.9, N.1 (Jan-Jun, 2012), pp 61-68. Disponível em: https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/49433/quando_cangurus_voarem_more.pdf.

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