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Gargalos na expansão do gás natural no Brasil

 O gás natural, inclusive como elemento de transição para energias renováveis, voltou a fazer parte de uma estratégia de desenvolvimento do país a partir de 2016, por iniciativa do governo federal, com o Gás para Crescer.

Mas há sérios entraves para uma expansão planejada e desejável. Dentre os entraves, destacam-se o quase monopólio da Petrobras no transporte, a participação estatal no capital das companhias de distribuição estaduais, a confusão entre distribuição e comercialização, bem como a ausência de segurança, com respaldo de lei, sobre a regulamentação do setor. Alguns dos entraves já estão encaminhados para resolução, outros nem tanto.

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Com relação à Petrobras, a situação que a afeta e que foi gerada pela perversa combinação de baixos preços internacionais do petróleo e o mau uso da Petrobras no gigante esquema de corrupção, combinada com a necessidade de concentração de esforços em atividades mais interessantes para a empresa, bem como de levantamento de recursos, apresentam uma oportunidade de sua saída estratégica do transporte de gás e, portanto, enorme potencial de entrada de novos atores no transporte de gás.

O fracionamento do segmento de transporte de gás com a entrada de novos atores tende a proporcionar um ambiente mais competitivo, com maior incentivo para inovação e transparência nos preços praticados, oxigenando o segmento de transporte.

Por outro lado, as administrações de alguns estados têm interesse em privatizar as companhias distribuidoras de gás estaduais para levantar recursos. A necessidade de recursos é uma justificativa perigosa, sobretudo em ano pré-eleitoral ou mesmo eleitoral. Tipicamente, as privatizações tiveram como objetivos, inclusive sob a Lei que criou o Programa Nacional de Desestatização, não tanto a arrecadação de recursos, mas sim a renovação do parque industrial, com o aporte de recursos inclusive do exterior, logo após a década de 80, a década perdida, com impacto benéfico aos consumidores, em larga escala.

Ademais, não se deve ignorar que a avaliação das empresas a serem privatizadas deve ser impactada pela governança atual e mesmo anterior, bem como passivos criados em vários momentos. No contexto, boas decisões e gestões devem ser premiadas e as não tão boas não deveriam gozar de similar benefício por uma simples questão de lógica dos negócios.

Com igual importância, aparece o entrave ainda não resolvido da separação conceitual entre atividades de distribuição e comercialização de gás. Em outros setores já houve uma bem-sucedida desverticalização de atividades, o que significa, em última análise, maior competitividade entre atores em diferentes segmentos e um potencial para regulação mais específica (ou não regulação) para atividades que tendem a ser substancialmente distintas, o que fica bem claro na comparação entre distribuição de gás e sua comercialização.

Ainda no mesmo tema, insere-se a incerteza atual sobre um montante a partir do qual consumidores estarão livres para comprar gás de com quem chegarem ao melhor acordo, partindo-se do princípio que isto será realmente possível, como deveria ser, a exemplo do setor elétrico e do próprio setor de gás em outros países.

A ausência de um marco regulatório para o setor de gás mais coeso e previsível, eis que atualmente cada estado poderia, em tese, regular o setor cria uma infinidade de questões sobre segurança jurídica nas relações entre particulares e estados. Na ausência de previsibilidade, a percepção de risco aumenta sob o ponto de vista do investidor médio e, portanto, tem potencial para afastar interessados, muitos dos quais de qualidade e que podem trazer e/ou desenvolver novas tecnologias e fomentar, continuamente, inovação no setor.

Além disso, a mudança de papéis dos Estados, saindo de controladores das estatais ou sociedades de economia mista, distribuidoras de gás, para reguladores exige um movimento concertado, entre os Estados, talvez como se faz em questões tributárias sob o Confaz, sob pena de confusões indesejáveis, traduzidas como insegurança jurídica, num país em que o sistema tributário já é, por si só, um enorme empecilho para investimentos. E, além disso, há uma necessidade de independência dos reguladores, que devem estar protegidos de influências políticas, sob pena de, também, elevação da percepção de risco.

Reforce-se, para dar maior clareza aos pontos acima colocados, que os interesses em jogo no setor de gás são de diversas naturezas. Se, por um lado, há um interesse coletivo, por exemplo dos consumidores, bem como interesses individuais, também de consumidores e sobretudo de grandes consumidores, há também um interesse público que recai sobre a questão ambiental, sob múltiplas perspectivas, inclusive a que diz respeito à matriz hidro energética, prejudicada pontualmente pela agora já conhecida e amplamente debatida seca em reservatórios no Brasil.

E há também interesses individuais e às vezes que se tornam coletivos, das empresas capacitadas para operar no setor de gás, bem como de seus stakeholders, inclusive acionistas. O que já era complexo torna-se ainda mais, considerando que o acionista controlador da Petrobras, por exemplo, é a União e, portanto, outro tipo de interesse desponta ali também.

O Gás Para Crescer pode ter sido uma boa medida, dentre outras, para fomentar o setor de gás no Brasil. Cabe agora ao Legislativo agir rápido na discussão e aprovação de uma nova lei que dê respaldo e viabilize a entrada de novos atores no mercado nacional, com incentivos para atuação no longo prazo, e oferecendo, com o apoio dos reguladores, maior previsibilidade na efetiva entrega ao consumidor de gás com qualidade e preços atrativos. Ou isto ou o consumidor não terá lá tanto incentivo para migrar de outras fontes de energia.

Resta a dúvida sobre o que acontecerá com o setor se o respaldo legislativo não vingar e logo: queimar-se-á o gás do Pré Sal? E quais impactos negativos o gargalo na distribuição causará aos projetos de Exploração e Produção das petroleiras, inclusive daquelas que estão se comprometendo a aportar bilhões em recursos no Brasil?

Por fim, um ponto não pode ser ignorado: nas privatizações que eventualmente ocorram das empresas de distribuição de gás, fará sentido adotar o mesmo padrão restritivo passado, por exemplo, de manutenção de capital aberto das empresas privatizadas, quando for o caso? E que tal não exigir, mas facultar a manutenção de representante dos empregados (leia-se sindicatos, em alguns casos, talvez todos) em conselho? Falando novamente em objetivos dos programas de desestatização, quais serão os objetivos principais que atenderam os múltiplos interesses? Alguns interesses serão mais importantes do que os outros, naturalmente, e talvez o ponto mais importante seja permitir, mas não restringir, a entrada dos melhores atores no mercado. Qualquer restrição no sentido apenas apontado pode funcionar como uma barreira, provavelmente desnecessária.

Roberto Di Cillo é advogado em São Paulo e LLM pela Universidade de Notre Dame (EUA/Inglaterra).

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